La politica sanitaria in Italia: tre modelli regionali a confronto

Il modello di assistenza sanitaria, generale e gratuita, in linea di principio costituisce una conquista notevole delle politiche moderne. L’impatto, tuttavia, che tale sistema ha sui costi e sui livelli di prestazioni ha imposto nel corso degli anni una serie di riforme e favorito l’affermazione di alcuni principi dell’economia di mercato per provare ad arginare le inefficienze e gli sprechi spesso connaturati nel modello di sviluppo improntato sull’interventismo pubblico nell’economia.
Nel primo capitolo della mia tesi percorro le tappe più importanti della politica sanitaria in Italia, a partire dalla legge 833 del 1978 che istituisce il Sistema sanitario nazionale e sancisce l’abbandono del sistema mutualistico. Nell’assetto del nuovo Ssn lo Stato programma, coordina e finanzia l’intero sistema, mentre le Regioni recepiscono le direttive nazionali e provvedono ad istituire le Unità sanitarie locali.
Nel corso degli anni Ottanta una serie di problemi di carattere istituzionale ed organizzativo ha portato, soprattutto per ragioni di contenimento dei costi e di controllo della spesa, alle due grandi ondate riformistiche degli anni Novanta. Così il D.Lgs. 502/92 introduce i concetti di azienda e di concorrenzialità anche in sanità; rafforza in modo sostanziale le competenze regionali, costituendo un secondo livello di programmazione che è il Piano Sanitario Regionale; istituisce nuovi criteri di finanziamento e di spesa, regionalizzando l’indebitamento, e, nell’ottica dell’ efficienza ed economicità volute dal legislatore, prevede l’accreditamento degli operatori privati.
Il successivo D.Lgs. 229/99, anche detto riforma ter, va a completare alcune questioni lasciate aperte dal precedente decreto, sia riguardo al processo di aziendalizzazione che riguardo al processo di rafforzamento regionale, che fa sì che non vi sia più un unico modello sanitario nazionale ma tanti quante sono le Regioni. L’argomento più forte in difesa del processo devolutivo resta indubbiamente la vicinanza tra governanti e governati e la conseguente maggiore possibilità di monitorare il legame tra costi e benefici, in una dinamica che avrebbe l’effetto di rendere gli amministratori locali più responsabili nei loro comportamenti.
A tal proposito, nei capitoli successivi, ho scelto di analizzare, singolarmente e comparativamente, tre realtà regionali, diverse per posizione geografica, per capitale culturale, sociale e politico, per modello sanitario adottato: Campania, Umbria e Lombardia.
L’ analisi è partita, per ognuna delle tre Regioni, dalle rispettive leggi regionali di riordino del servizio sanitario, successive al D.Lgs. 502/92, per poi proseguire attraverso lo studio dei Piani Sanitari Regionali di più recente emanazione.
Il Piano Sanitario Regionale è il cardine della programmazione sanitaria regionale, in quanto da esso dovrebbero discendere tutte le scelte di governo della sanità; in questa prospettiva i piani costituiscono un osservatorio privilegiato sulle politiche sanitarie delle singole regioni e sui diversi modelli originati dalla devoluzione.
La valenza dell’analisi dei piani è anche quella di far emergere il metodo con cui i policy makers definiscono la strategia di risposta al bisogno di salute: si ricerca la massimizzazione del benessere collettivo (dato il vincolo di bilancio rappresentato dalle risorse disponibili) oppure soltanto l’esigenza di adempiere ad una disposizione normativa?
La metodologia utilizzata si basa su una serie di indicatori tratti dall’analisi dei Piani sanitari, quale traccia per la lettura e comparazione delle Regioni prese in esame. Attraverso l’analisi del territorio e del quadro epidemiologico, delle finalità e degli obiettivi del piano, della spesa e del rapporto pubblico-privato, ho evidenziato analogie e differenze tra i tre sistemi sanitari scelti, valutando che non sempre le Regioni sembrano sfruttare a pieno le potenzialità dello strumento rappresentato dai piani.
La scelta della programmazione (PSN e PSR) quale strumento di governance è stata da tempo fortificata da una previsione normativa; previsione che, tuttavia, sembra essere solo minimamente rispettata. I ritardi nel far decollare la pianificazione e i frequenti vuoti tra un ciclo di programmazione ed il successivo testimoniano la scarsa convinzione dei policy maker (nazionale e regionale) dell’utilità di questo strumento per il governo del Servizio Sanitario.